地方債“拆彈”初見成效
自去年6月底審計署披露全國地方政府性債務(wù)審計結(jié)果后，地方債務(wù)風(fēng)險問題得到空前重視。一方面，通過展期舊債、控制新債，確保不發(fā)生償債危機的“黑天鵝”事件；另一方面，通過增加地方三級財政收入(本級財政收入、中央轉(zhuǎn)移支付和土地出讓凈收益)來應(yīng)對到期債務(wù)本息的償還。最近兩年，地方財政收入增速全面超過債務(wù)增速，收支重新回到相匹配的軌道，債務(wù)杠桿率也回到100%以下的安全水平。特別是2011年地方財政收入增長達(dá)到了30%，而新增債務(wù)則零增長，地方債務(wù)風(fēng)險進(jìn)入“軟著陸”的安全通道。
事實上，這種應(yīng)對地方債務(wù)壓力的策略是合理的。一方面控制新增債務(wù)的產(chǎn)生。盡管地方政府投資基本上集中在市政建設(shè)、道路交通和民生領(lǐng)域(保障房、農(nóng)林水利)，帶有彌補短板和歷史欠賬的特征，但2009年以來這些領(lǐng)域的投資基本以對沖經(jīng)濟下滑為目的，重視規(guī)模而忽視了效率，超前和泡沫化很嚴(yán)重，甚至有相當(dāng)一部分無效投資。控制新增債務(wù)阻止了投資過剩繼續(xù)膨脹，為解決存量債務(wù)贏得了空間。另一方面糾正存量債務(wù)的期限錯配問題。地方投資項目資金主要來源于銀行貸款，而項目現(xiàn)金流回收是長期的，需要通過展期和借新還舊來人為拉長償債期限，才能依靠經(jīng)濟增長和財力恢復(fù)來逐步消化債務(wù)。
對于地方政府債務(wù)風(fēng)險問題，業(yè)界和學(xué)術(shù)界的觀點較為一致：由于政府具有強大的價格控制能力，容易制造出新市場和騰挪產(chǎn)能過剩的空間。再考慮到近年來強大的財政實力(2011年地方政府未償債務(wù)余額僅占地方財政收入的85%)和上級轉(zhuǎn)移支付能力，地方債務(wù)系統(tǒng)性風(fēng)險爆發(fā)的可能性很小。
穩(wěn)增長再度推升債務(wù)風(fēng)險
但是，地方債務(wù)風(fēng)險“軟著陸”態(tài)勢今年以來似乎出現(xiàn)轉(zhuǎn)向的苗頭。3月底以來發(fā)改委不僅放行了一批擱置在審批環(huán)節(jié)的地方基建項目，而且加快了新增項目的審批進(jìn)度，而為了配合穩(wěn)增長，近期有13個省市發(fā)布了“十二五”期間總額達(dá)13萬億的投資計劃。
在民間投資不振情況下，出于反周期需要啟動政府投資，但政府應(yīng)當(dāng)著力于創(chuàng)建民間投資、消費的大環(huán)境，如消除制約民間投資的障礙、減稅以降低民間投資成本、增加民間投資和消費的補貼等。很長時間來，基礎(chǔ)、道路和市政設(shè)施一直是我們的短板，每逢經(jīng)濟遭遇挫折(如1997年亞洲金融危機、2003年非典和2008年金融海嘯)，便拿基建、道路和市政設(shè)施建設(shè)來緩沖。早期這類投資效率很高，對于我國出口和民間投資的帶動作用很強，但經(jīng)過15年的飛速建設(shè)，特別是2008年金融危機以來的“大干快上”，基礎(chǔ)設(shè)施和市政設(shè)施建設(shè)早已飽和，加上屢次充當(dāng)救火工具的角色，重短期規(guī)模不重長期效率，投資回報率和社會效益不高。
在穩(wěn)增長優(yōu)先旗號下，本輪地方政府投資潮的出現(xiàn)將2010年以來中央為控制債務(wù)風(fēng)險而好不容易建立起來的財經(jīng)紀(jì)律束之高閣。地方政府會借這一機會最大化自己的債務(wù)，使得本來就混亂的地方債務(wù)將更加混亂，地方政府會將最大化債務(wù)的機會主義風(fēng)險、投資失誤的決策風(fēng)險完全轉(zhuǎn)嫁給中央政府，導(dǎo)致中央政府信用不得不成為債務(wù)的最后貸款人和追加補助人。這也是為什么本輪地方政府投資潮中，上述多數(shù)省市的計劃投資額遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其去年財政收入的主要原因了(如天津、長沙、貴州的投資額分別是去年財政收入的2.6倍、2.5倍和2.3倍)，不考慮收入的盲目開支傾向可見一斑。
近兩年，中央和地方政府財力急劇膨脹，2011年全國財政收入突破10萬億，地方三項收入(本級財政、中央轉(zhuǎn)移支付和土地出讓凈收益)達(dá)到創(chuàng)紀(jì)錄的12.55萬億，這使得地方債務(wù)問題顯得容易對付。但是，這只是站在地方顯性債務(wù)的角度考慮的。中央政府作為債務(wù)風(fēng)險的最后承擔(dān)人，目前我國公共債務(wù)占國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)的比例在70%以上，與世界主要國家基本差不多(低于日本和美國)。但是，當(dāng)前我國公共債務(wù)計算存在兩個問題，一是沒有計入高校債務(wù)、城投債、政府性實體的信托融資和以養(yǎng)老金債務(wù)為主的社會保障基金缺口等；二是沒有計入國土整治、環(huán)境保護(hù)、住房保障等其他隱性負(fù)債。上述兩類債務(wù)在發(fā)達(dá)國家基本不存在，因而我國公共債務(wù)存在被低估的傾向。由于社保缺口和其他隱性債務(wù)難以準(zhǔn)確測算，公共債務(wù)到底被低估了多少還不清楚，但基于審慎和保守估計的原則，形勢不容樂觀。
未來，我國公共債務(wù)面臨兩個方面的風(fēng)險，一是在經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型壓力下，上述隱性債務(wù)顯性化的趨勢越來越明顯，如人口老齡化趨勢下的社保債務(wù)償還、高房價下的住房保障、貧富差距擴大下的社會維穩(wěn)債務(wù)；二是2008年底擴大內(nèi)需以來，投資快速擴張下產(chǎn)能過剩所導(dǎo)致的硬性債務(wù)，如對過剩行業(yè)和國企的補貼、解決三角債的補貼支出、解決銀行風(fēng)險的補貼等。
